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• Ricardo Liebmann
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1. O Poder Executivo, através da Medida Provisória nº 2.145, de 02.05.01, reeditada pela de nº 2.146, de 04.05.01, vem de extinguir as Superintendências do Desenvolvimento do Nordeste e da Amazônia (SUDENE e SUDAM) e de introduzir profundas transformações na política regional de incentivos fiscais do imposto de renda. Essa decisão dá seguimento ao questionamento que, nos últimos anos, vem sendo feito acerca do atual aparato institucional/organizacional, voltado para o desenvolvimento regional.

2. Com efeito, CHESF, DNOCS, CODEVASF, SUFRAMA, BASA e Banco do Nordeste têm sido objeto de sucessivas propostas de transformação, extinção ou privatização, que, agora, se estendem às referidas Superintendências e ao FINOR e FINAM.

3. Nada mais evidente de que o esquema institucional/organizacional regional hoje existente está superado e desatualizado e já não atende às necessidades atuais relacionadas com uma política de desenvolvimento regional, que venha, efetivamente, contribuir para a redução das disparidades sócio-econômicas do País. Há de se considerar, entretanto, que a questão regional extrapola, de muito, a simples correção de curso das Superintendências e das distorções do sistema de incentivos fiscais do imposto de renda.

4. Entende, pois, a Federação das Indústrias do Estado do Ceará - FIEC que esta oportunidade deve ser aproveitada para a discussão em torno da adoção de uma nova e moderna política de desenvolvimento regional, não se restringindo ao limitado enfoque adotado pelo Governo Federal, consubstanciado nos textos das Medidas Provisórias acima citadas.

5. Neste sentido, todos devemos somar esforços visando resolver esta questão, que ganhou novos contornos nos tempos da globalização. Assim é que a FIEC, dando continuidade à sua permanente atuação em defesa do desenvolvimento do Nordeste, se sente na obrigação de participar da discussão relativa à extinção da SUDENE e à mudança da política regional de incentivos do imposto de renda, contribuindo para que se encontre uma rota verdadeiramente efetiva e eficaz para o encaminhamento de matéria tão relevante.

6. Cabe ressaltar que o presente documento enfeixa também a colaboração da Federação da Agricultura do Estado do Ceará - FAEC e da Bolsa de Valores Regional, achando-se nele propostas de ações capazes de, a médio e longo prazo, alterar o cenário vigente e atenuar as desigualdades regionais no País.

i. a vulnerabilidade da economia rural ao fenômeno climático;

ii. a precariedade da infra-estrutura de transportes e energia;

iii. o grande atraso da área de ciência e tecnologia;

iv. a reduzida qualificação da mão-de-obra;

v. a descapitalização das empresas locais;

vi. a debilidade e pouca expressão econômica do setor produtivo;

vii. a falta de competitividade das empresas nos grandes mercados nacionais e internacionais.

viii. as precárias condições sociais compreendendo saúde, educação, habitação, renda e emprego.

8. São muitas, pois, as razões para a gravidade atual do quadro social nordestino, também claramente retratada nas estatísticas oficiais, que identifica a região como o maior bolsão de pobreza e miséria do Brasil.

9. Levantamento recente, elaborado por equipe de assessores da Presidência da República, relativo aos indicadores sociais no Brasil, baseado em estudos feitos pelo IBGE, IPEA, BIRD e CEPAL, demonstra que, em 1999, havia no Brasil 54,4 milhões de pobres, dos quais 22,9 milhões - correspondentes a 42% - se encontravam na Região Nordeste. Significa dizer que cerca de 48% da população nordestina vivem inseridas na linha de pobreza.

10. No que tange ao Índice de Desenvolvimento Humano - IDH, referente ao ano de 1999, o Brasil registrou o de 0,72, enquanto o Nordeste apresentou o mais baixo índice - 0,57, equivalente a 79% da média nacional.

11. Além disso, os indicadores a seguir bem expressam esse quadro de desigualdades, que cabe combater e corrigir:

- renda: o Nordeste abriga 28,24% da população brasileira, isto é, 46,8 milhões de habitantes. O seu PIB, de R$ 139 bilhões, corresponde a 13% do nacional. A renda média "per capita" da região representava, em 1999, 46% da nacional.

- salário: da população assalariada do Nordeste,47,6% sobrevivem com um salário mínimo, enquanto,no Sudeste, o contingente é de apenas 14,23% e, no Brasil, de 24,4%. Enquanto isso, os trabalhadores que percebem acima de dois salários mínimos representam 25,6% no Nordeste,62,2% no Sudeste e 49,89 % no Brasil.

- educação: 27% da população nordestina, com idade de 7 a 14 anos, e 14% com idade acima de 15 anos eram de pessoas analfabetas (dados de 1998).

- saúde: a taxa de mortalidade infantil no Nordeste, em 1998, expressava-se em 58 por 1000 nascidos vivos, enquanto a do Brasil, em 36 por 1.000.

- saneamento básico e energia elétrica: 65% dos domicílios nordestinos dispunham, em 1998, do serviço de abastecimento de água e 84 % de energia elétrica, enquanto, em nível nacional, os índices eram de 79% e 94%, respectivamente.

12. Também são eloqüentes as estatísticas oficiais quanto à insuficiência e ineficácia da intervenção governamental objetivando a correção das desigualdades sociais e regionais do país. É só ver a parte que cabe ao Nordeste, por exemplo, na partilha do financiamento dos bancos públicos federais; nos gastos públicos federais em infra-estrutura, educação, saúde, ciência e tecnologia; nas transferências intergovernamentais e na renúncia fiscal da União.

13. Particularmente no tocante a esse último item, estudo recente da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda, divulgado em dezembro de 2000, sob o título "Orçamento de Renúncias Fiscais e Subsídios da União", disseca esse assunto relativamente ao exercício de 1999 (ver Quadros nº 1 a nº 4, em anexo).

14. No exercício de 1999, o valor dos principais subsídios e renúncias fiscais, concedidos pelo Governo Federal importaram em R$ 42,5 bilhões, dos quais, os subsídios fiscais regionais, que têm por objetivo básico reduzir as desigualdades inter-regionais, por meio de incentivos que influenciam o comportamento dos agentes econômicos, importaram em R$ 5,9 bilhões (aí incluídos R$ 0,2 bilhão do "regime automotivo regional"), correspondendo apenas a 13,9% do total. Desse montante, os fundos e entidades de desenvolvimento regionais receberam R$ 3,2 bilhões (7,5%) e a SUFRAMA, isoladamente, teve a destinação de R$ 2,7 bilhões, correspondente a 6,3%.

15. A análise do valor dos benefícios fiscais e dos subsídios destinados às políticas de desenvolvimento regionais, em 1998 e 1999, reflete decréscimo de cerca de 25% das quantias destinadas (R$ 7,8 bilhões contra R$ 5,9 bilhões) a esse fim. A participação relativa da Amazônia sobre o total dos benefícios de natureza regional predominou nos exercícios considerados (60,5% em 1998 e 61,8% em 1999), enquanto que a relativa ao Nordeste manteve-se ao redor de 27,7% nos dois exercícios.

16. Por outro lado, os valores absolutos dos benefícios e subsídios destinados ao Nordeste tiveram redução de meio bilhão de reais, isto é, decresceram de R$ 2,1 bilhões, em 1998, para R$ 1,6 bilhão, em 1999, incluídas, nesses valores, as taxas de administração cobradas pelo Banco do Nordeste para operar o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE e o Fundo de Investimentos do Nordeste - FINOR.

17. Do ponto de vista populacional, assinale-se a seguinte participação, em 1999, das regiões no total das renúncias fiscais, de R$ 42,5 bilhões, concluindo-se que cada nordestino recebeu o correspondente a 13,71% do montante destinado a cada brasileiro:

· Norte R$ 296,80 por habitante
· Nordeste R$ 35,10 por habitante
· Centro Oeste R$ 33,20 por habitante
· Brasil R$ 256,10 por habitante.

18. O que ressalta aos olhos, no bojo de um programa de correção de desigualdades regionais é o fato de que, enquanto o Nordeste participa com 28,24% da população brasileira, (46,8 / 165,9 milhões), sua cota na repartição do bolo das renúncias fiscais, foi de apenas 3,8%, atestando ser irrelevante a participação (1999) da renúncia fiscal do Governo Federal em favor da política de desenvolvimento do Nordeste.

19. Destaque-se, por fim, levando-se em consideração a contribuição das diversas regiões brasileiras à União, decorrente da arrecadação de impostos federais, a participação do Nordeste, em 1999, foi da ordem de R$ 4,2 bilhões, -- 5,8% do total arrecadado no país, aí não computados os valores arrecadados pela União, através do PIS, COFINS e CPMF. Esse valor merece maior realce, quando comparado com o montante de apenas R$ 1,6 bilhão destinado à Região, em função das renúncias fiscais e subsídios para a correção das disparidades regionais.

20. Conforme o relatório final da Comissão Mista do Congresso Nacional, que estudou as desigualdades regionais, de autoria do então Senador Beni Veras (PSDB-CE), o caminho continua sendo a correção dessas desigualdades "com políticas firmes e instrumentos adequados para enfrentar os desafios novos e aproveitar as oportunidades de cada espaço nacional, em sintonia com as grandes tendências contemporâneas".

21. Não há, por outro, como negar que vivemos em época de globalização incontrolada. Por conta disto, estamos a observar a crescente internacionalização da agenda nacional e a marginalização da questão regional ou o esfacelamento das "regiões".

22. Se a nova tecnoburocracia não somente mostra-se incompetente como politicamente descomprometida face ao problema das desigualdades regionais de renda, há que se reconhecer também uma forte omissão, impotência e até despreparo das forças (políticas, econômicas e sociais) regionais no trato da matéria.

23. É indispensável, pois, reverter esse quadro, sob pena de a situação ficar irremediavelmente agravada. Mesmo que essa tarefa seja, como é, complexa e de difícil viabilidade.

24. De qualquer sorte, o que não pode ser objeto de dúvida ou questionamento é a necessidade imperiosa da intervenção governamental no sentido de reduzir as disparidades sociais e regionais e de inserir, tanto quanto possível, as áreas mais pobres do País no contexto da globalização. Cabe incluir a questão regional na agenda nacional.

25. Em outras palavras, estão por demais evidenciadas as desigualdades sociais e regionais existentes, as quais estão a exigir, agora como antes, a ação reparadora do Estado. Mesmo em época de abertura e globalização, a intervenção governamental se faz imprescindível para que se venha a ter uma sociedade mais justa e harmônica.

27. Em meio a essa discussão, é por demais oportuno referir-se ao Programa de Combate a Pobreza, recém instituído pelo Governo Federal, no qual são definidas algumas linhas de combate aos problemas sociais, iniciativa que está muito longe de corresponder às verdadeiras necessidades do país, face, sobretudo, à limitação das ações e dos recursos financeiros por ele abrangidos.

28. O combate à pobreza e a redução ou eliminação das desigualdades regionais são questões indissociáveis. Perseguir a segunda significa trabalhar em busca dos objetivos colimados na primeira. Resultados significativos nessa área, portanto, somente serão obtidos se houver uma concentração maciça de investimentos nas regiões menos desenvolvidas, com especial destaque para o Nordeste, onde se registram os mais adversos indicadores sociais.

29. Dentro dessa visão, somente através da adoção de planos e programas regionais compatíveis com a nova ordem econômica nacional e internacional, incentivos fiscais regionais atualizados e em volume adequado, financiamento em condições compatíveis com a natureza e rentabilidade dos investimentos regionais e expansão de infraestrutura econômica e social, que enfeixam uma ampla demanda de ações governamentais em parceria com o setor privado, poder-se-á, com alguma margem de êxito, combater as disparidades existentes. Daí que é preciso dar curso a uma ampla reavaliação do planejamento e desenvolvimento regionais no Brasil.

30. Para tanto, o arcabouço constitucional é farto e explícito no tocante ao objetivo de se promover o desenvolvimento regional do País, mas, praticamente, não tem sido operacionalizado de nenhuma forma. A propósito, considerem-se, entre outros, os seguintes dispositivos da Constituição Federal, que disciplinam pontos importantes dessa questão:

I . Art. 21, IX - formulação de planos regionais de ordenação e desenvolvimento econômico e social entre as competências da União;
II . Art. 170, VII - redução das desigualdades como objetivo da ordem econômica;
III . Art. 43 - ação diferenciada em termos regionais, visando a redução das disparidades, compreendendo incentivos, tarifas, juros, etc.;
IV . Art. 159 - instituição dos fundos de participação e fundos regionais (FNE, FNO e FCO);
V . Art. 163, VII - função equilibrada das instituições oficiais de crédito;
VI . Art. 165, § 1º ao 7º - orçamento regionalizado segundo o critério populacional;
VII . Art. 192 - desenvolvimento equilibrado entre os objetivos do sistema financeiro nacional;
VIII . Art. 42 (Ato das Disposições Gerais Transitórias) - aplicação mínima de recursos federais destinados à irrigação.

31. De maneira concreta, o que se deve pretender é a implantação de uma nova política de desenvolvimento regional, objetiva e ajustada à nova realidade nacional e às reconhecidas dificuldades de ordem financeira, a qual estaria apoiada por uma programação de ações de natureza compensatória, em dimensão suficiente para produzir resultados efetivos no combate às disparidades regionais de renda.

32. Ressalte-se que referida programação compensatória seria executada à margem e sem prejuízo da ação convencional que o Governo Federal põe em prática no território nacional como um todo, a qual, como se sabe, apresenta características nitidamente concentradoras.

33. Dentro desse prisma, a programação compensatória não deveria cobrir ações de âmbito nacional, mesmo que de reconhecida importância sob o ângulo regional. Deve ela, pois, compreender intervenções especiais, de grande relevância sócio-econômica e que sintetizem o esforço adicional do poder público federal no sentido de imprimir um maior dinamismo às economias das regiões mais pobres. Com isso, estar-se-ia buscando, não somente, neutralizar os efeitos concentradores da ação governamental tradicional e convencional, mas também assegurar, às áreas periféricas do país, um crescimento mais acelerado do que aquele registrado nas áreas hegemônicas e mais ricas.

34. A essa programação compensatória, somar-se-ia uma completa revisão no atual aparato institucional/organizacional de cunho regional, estrategicamente indispensável até para que se venha obter êxito na adoção dessa nova forma de atuação do governo federal nas regiões atrasadas.

35. Em termos gerais, propõe-se que a formulação dessa programação leve em conta as seguintes linhas de ação:

- uso de recursos orçamentários federais específicos, a serem disponibilizados no orçamento da União, a partir do ano de 2002, em montante que contribua efetivamente para a redução das desigualdades;

- adequação da ação financiadora dos bancos federais (BNDES, BB, BNB, CEF) às necessidades mínimas de caráter regional;

- revisão dos atuais limites e mecanismos de renúncia fiscal, visando modernizá-los e ajustá-los à demanda efetiva existente nas regiões periféricas;

- outras formas seletivas de intervenção.

36. Os recursos orçamentários referidos acima dariam cobertura a projetos regionais prioritários relacionados com:

- expansão e consolidação da infra-estrutura sócio-econômica, abrangendo a realização de investimentos básicos, tais como os relacionados com a Transposição do São Francisco, Transnordestina, Infra-estrutura Hídrica e Energética e Infra-estrutura de Turismo, entre outros;

- desenvolvimento de infra-estrutura social, de modo a superar os agudos déficits nas áreas de saúde, educação e habitação;

- ações na área de recursos humanos, conhecimento e inovação, aí considerados investimentos em educação básica e profissionalizante, e, fundamentalmente, em ciência e tecnologia e capacitação tecnológica.

37. A programação, por natureza, compreenderia projetos de interesse comum de diferentes Estados, extrapolando, assim, os limites das fronteiras estaduais e podendo ser classificados como estruturantes e transformadores de economia regional como um todo.

38. No tocante à ação financiadora dos bancos oficiais e à renúncia fiscal, objetivar-se-ia, basicamente, apoiar e financiar ações relativas à consolidação, modernização, expansão e melhoria de competitividade do setor produtivo privado. Medida fundamental nesse campo está na garantia de aplicação, no Nordeste, de recursos de empréstimos dos bancos federais em volume e condições condizentes com a demanda regional, para o que se deverá ter por base, tanto quanto possível, o critério populacional e o PIB regional.

39. Quanto à consolidação propriamente dita, seria o caso de examinar a instituição de programa com o objetivo de soerguer empreendimentos incentivados, com projetos já concluídos, de comprovada viabilidade econômica, que estejam paralisados ou em fase precária de funcionamento, motivado por insuficiência de capital de giro ou problemas conjunturais.

40. Relativamente à inserção competitiva do Nordeste no mercado internacional, será fundamental o apoio a atividades inseridas em cadeias produtivas, assim como fortalecer os sistemas locais de inovação. Por outro lado, tendo consciência de que se vive na nova era do conhecimento, com efeitos marcantes em toda a estrutura social e econômica mundial, onde o setor terciário se tornou o maior gerador de empregos e renda e os segmentos de serviços ligados à telecomunicação e à tecnologia da informação representam vetores importantes do crescimento econômico, tais setores deverão ser considerados prioritários no contexto do desenvolvimento regional.

41. No âmbito do desenvolvimento científico e tecnológico, cabe examinar, em particular, a criação de um Fundo com recursos provenientes do Ministério da Integração Nacional e vinculadas, do Ministério da Ciência e Tecnologia e vinculadas, do BNDES, dos governos estaduais, da Confederação Nacional da Indústria e do SEBRAE.

42. Redefinida a política de desenvolvimento regional, não há dúvida, como já mencionado, de que o atual aparato institucional/organizacional precisa ser revisto. Ele não é mais consentâneo com a nova realidade do estado brasileiro, nem com as regras e princípios prevalecentes em época de globalização.

43. Por outro lado, o desenvolvimento do sistema federativo estabeleceu novas condições para a "administração regionalizada" (a nível do Norte, Nordeste e das outras regiões), com o crescente relacionamento entre os Estados e o Poder Central. O próprio desenvolvimento e reformulação da administração pública leva à necessidade de que a interação entre o que é regional e o que é setorial seja redefinida. Na verdade esta foi sempre uma grande dificuldade a vencer e que ainda persiste.

44. Assim, já não subsistem mais as formas tradicionais de tratar a questão regional, através de órgãos como DNOCS, CODEVASF, SUDENE, Banco do Nordeste, entre outros.

45. Particularmente, a recriação ou transformação da SUDENE tem que ser vista neste contexto. As mudanças não podem ser negadas, mas apoiadas, de forma que passem a representar peças atualizadas e modernas, visando a construção do novo aparato institucional para o desenvolvimento regional.

46. Forçoso reconhecer que este órgão, a par dos indiscutíveis benefícios que trouxe para sua área de atuação, acumulou distorções e imperfeições, objeto inclusive de CPI e auditorias especiais, as quais devem ser devidamente apuradas, avaliadas e corrigidas. Não interessa a ninguém fazer vista grossa ao erro, vício ou corrupção.

47. Independentemente disso, é preciso avançar. E é sob essa ótica que se deve ver os esforços do Ministério da Integração Nacional e com ele contribuir para que se obtenham os melhores resultados possíveis.

49. Longe, muito longe mesmo, de apresentar um novo eixo para o estabelecimento de uma nova política regional, a MP nº 2146 expressa cabalmente a equivocada e insuficiente visão que o Governo Federal tem hoje sobre essa questão.

50. Com efeito, a referida iniciativa provocou, de imediato, as mais diversas reações contestatórias sobre não somente o seu conteúdo técnico, mas também quanto à sua constitucionalidade, ensejando, inclusive, ações junto ao Supremo Tribunal Federal.

51. Será que, através de Medida Provisória, poderia o Governo Federal tratar dessas matérias? Especificamente, a criação e a extinção dos órgãos federais e, de quebra, mudanças na atual legislação dos incentivos fiscais do imposto de renda, podem ser objeto de iniciativa dessa natureza, considerando o que dispõem os Art. 37, inciso XIX, Art. 43, § 1º e Art. 62 da Constituição Federal? A par desse questionamento, aparentemente incontornável, são também várias e evidentes as imperfeições de ordem técnica apresentadas pela MP nº 2146.

52. Destarte, o encaminhamento natural seria o da sua inadmissibilidade, pura e simples, pelo Congresso Nacional, o que até então não ocorreu e que deveria constituir objetivo de todos aqueles interessados no aprofundamento indispensável da discussão das questões ali tratadas e na elaboração de proposta(s) que consulte(m) os reais interesses das regiões mais pobres do País.

53. Na alternativa, entretanto, da tramitação normal da citada MP Nº 2146, a FIEC entende por oportuno tecer, sucintamente, alguns comentários sobre a extinção da SUDENE e criação da ADENE e, em seguida, a respeito das alterações na política regional de incentivos fiscais do imposto de renda, nos termos da iniciativa governamental citada: